ÖNSÖZ

Pek çok şekilde tanımlanabilen "proje" kavramı için literatürde yaygın biçimde kullanılan tanımlardan biri; "proje, kaynakların yatırımına yönelik herhangi bir tasarının analiz edilebilen ve değerlendirilebilen en küçük bağımsız birimidir" şeklindedir (Dickey; Miller, 1984 ve Little; Mirrlees, 1974). Diğer bir ifade ile proje, "başlıbaşına değerlendirilebilen herhangi bir yatırım unsurudur."

Yine yaygın bir tanımlama ile projeler, bir kalkınma planının ve dolayısıyla kalkınmanın yapı taşlarıdır (Dickey; Miller, 1984 ve Little; Mirrlees, 1974). Yapı taşları doğru seçilmemiş bir kalkınma planının başarılı olabilmesi olası değildir. Bu, yapılan planın firma veya ülke ölçeğinde olması durumunda da böyledir. Bazı kalkınma planları tek bir projeden de oluşabilirler. Ancak, genelde birbirleriyle doğrudan ya da dolaylı ilişkisi bulunan çok sayıda proje söz konusudur.

Her proje ekonomiden belli girdiler (kaynaklar) alır ve belirli bir gereksinimi karşılamaya yönelik çıktılar (mal, hizmet) üretir. Bu süreç belli bir zaman aralığında ve mekanda gerçekleşir. Proje analizi kavramının çıkış noktası, tüm dünyada kaynakların sınırlı, gereksinimlerin ise kuramsal olarak sonsuz olmasıdır. Çok yalın ifadesiyle proje analizi, bir proje tarafından tüketilen girdiler (kaynaklar) ve üretilen çıktıların (mal, hizmet) belirlenmesi ve karşılaştırılmasıdır. Bu değerlendirmeyi yapabilmek için proje tarafından kullanılacak girdiler ve üretilecek çıktıların ölçülmesi ve ortak bir temelde karşılaştırılması gerekmektedir. Bu nedenle proje analizinin temel aşamalarından biri, projenin ortaya çıkaracağı maliyet ve faydaların (girdi ve çıktıların) fiziksel olarak ölçülmesidir. Daha sonra fiziksel olarak ölçülen girdi ve çıktıların parasal olarak ifade edilmesi ve nakit akışlarının oluşturulması gerekmektedir . Nakit akışlarını oluşturmak için projenin faydalı ömrü süresince her yıl yarattığı gider ve gelirler dikkate alınır. Her gider negatif, gelir ise pozitif bir kalemi oluşturmaktadır. Ardından, her yıl için belirlenen gider ve gelirler bir referans yıl (genellikle projenin başlangıç yılı) değerlerine getirilir ve karşılaştırılır. Kuramsal olarak, projenin sağlayacağı çıktılar, girdilerden büyük (değerli) ise proje kabul, değilse red edilir. Bu karşılaştırmanın girişimci birey veya yatırımcı kuruluş açısından yapılması halinde değerlendirmeler genel olarak, projenin çıktı ve girdilerine atıfla, kar (gelir)-zarar (gider) analizleri, ulusal ekonomi veya toplum açısından yapılması halinde ise fayda-maliyet analizleri olarak adlandırılmaktadır. Proje analizi, sadece tek bir projenin kabul veya red edilmesine yönelik olarak değil, geniş ölçüde, alternatif projeler arasında seçim yapmak amacıyla da uygulanır.

Başta gelişmekte olanlar olmak üzere tüm ülkeler, sermaye, nitelikli işgücü, doğal kaynaklar, arazi, döviz, vb. sınırlı kaynakları, hangi ekonomik ve/veya sosyal sektörlere ve ne şekilde yöneltmek suretiyle toplumun sağlayacağı yararları en üst düzeye çıkarabiliriz sorusu ile karşı karşıyadırlar.

Bu soruya yanıt aranırken 1960'lı yıllarda dünyada ekonomik büyüme oranı kalkınmanın hemen hemen tek göstergesi olarak değerlendirilmiştir. Ancak, 1970'lerde tek başına hızlı büyüme oranının, ekonomik ve sosyal fırsatları toplumun çeşitli kesitlerine yaygınlaştırmak için yeterli olamadığı görülmüş ve proje analizi kavramına bir de sosyal boyut ilave edilmiştir. Buradan hareketle, ekonomik büyümenin yanısıra, gelir dağılımın iyileştirilmesi de kalkınmanın temel amaçlarından biri olarak nitelendirilmeye başlanmıştır (Brent, 1990).

Bu nedenle, bugün projeler ulusal açıdan, ulusal geliri artırmak (büyüme) ve ulusal gelir dağılımını iyileştirmek amaçlarına sağladıkları net katkı yönüyle değerlendirilmektedirler.

Kamu yatırımlarının ulusal açıdan değerlendirilmesi amacıyla fayda-maliyet analizi yönteminin uygulanmasının tarihçesi 19. yüzyıl ortalarına kadar uzanmakta ise de, aktif şekilde kullanılmasına 1930'lu yıllarda ABD'de başlanmıştır. Ancak, bugünkü anlamıyla proje analizi, bir planlama tekniği olarak gelişmekte olan ülkelerde ilk kez Birleşmiş Milletler ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar tarafından uygulanmıştır. Bu konuda ilk kayda değer el kitabı 1958 yılında Birleşmiş Milletler tarafından hazırlanmıştır. Bu kitapta, temel olarak talep tahmin yöntemi ele alınmış, gölge fiyatlandırma ve dışsallık konusuna kısaca değinilmiş ancak yatırım ölçütleri açıklıkla belirlenmemiştir (Fitzgerald, 1978).

1960'lı yıllarda akademisyen ve uygulamacı kalkınma plancıları arasında proje analizinde uygulanması gereken ölçütler konusunda ciddi tartışmalar yaşanmıştır. 1960'ların ortalarında; indirgenmiş nakit akımları ilkesine dayalı olarak proje analizi tekniğinin ana hatları üzerinde bir görüş birliği oluşmaya başlamıştır. Bu yaklaşım, projelerin ekonomik planlamanın bütününden bağımsız olarak değerlendirilmelerine olanak tanımış ve özellikle uluslararası yardım kuruluşları tarafından kabul görmüştür. Bu yaklaşıma ilişkin metodoloji OECD(1968) ve UNIDO(1972) yayınlarında ortaya konmuş ve Dünya Bankası ile çeşitli bölgesel kalkınma bankalarınca da benimsenmiştir. Üzerinde görüş ayrılıkları yaşanan en önemli nokta, proje analizi ile planlama sürecinin geri kalan kısmı arasındaki ilişkinin ne şekilde olması gerektiğidir. Uluslararası kuruluşlar gerek daha geniş kapsamlı sorunlardan kaçınmak, gerekse sadece kendi kredi verdikleri projeler üzerindeki kontrollerini elde tutmak arzusu ile konunun bu boyutunu yeteri kadar dikkate almama eğilimi göstermişlerdir. Buna karşılık, özellikle gelişmekte olan ülkelerin iktisatçıları ve kalkınma plancıları, pratikte proje analizinin, sektörel planlama ve bütçelendirme sisteminin bütünleyici bir parçası olduğu tezini savuna gelmişlerdir (Fitzgerald, 1978).

1960'lı ve özellikle 1970'li yıllar dünyada proje analizi kavramının önem kazandığı ve yoğun biçimde uygulama alanı bulduğu yıllar olmuştur. Konunun kuramsal temelleri üzerinde yapılan tartışmalar bu yıllarda büyük ölçüde açıklığa kavuşmuş, I.M.D. Little ve J.A. Mirrlees'in OECD tarafından 1968 yılında yayımlanan "Manual of Industrial Project Analysis in Developing Countries", UNIDO'nun 1972 yılında yayımlanan "Guidelines For Project Evaluation", I.M.D. Little ve J.A. Mirrlees'in 1974 yılında yayımlanan "Project Appraisal and Planning For Developing Countries", L. Squire ve H.G. van der Tag' ın 1975 yılında Dünya Bankası tarafından yayımlanan "Economic Analysis Of Projects" adlı kitaplarıyla konunun metodolojisi belirginle?mi?tir.

Proje analizi yaklaşımının sektörel uygulamalarına ilişkin olarak; H.A. Adler'in "Economic Appraisal of Transport Projects, EDI(IBRD), 1971", J. Price Gittinger'in "Economic Analysis of Agricultural Projects, EDI(IBRD),1972", H. Bergman'ın "Guide To The Economic Evaluation of Irrigation Projects, OECD,1973", G.R.Watt'ın "The Planning and Evaluation of Forestry Projects, University of Oxford, 1973", H.G. Tag'ın "The Economic Choice Between Hydro-Electric and Thermal Power Developments, IBRD, 1966" adlı çalışmaları sayılabilir.

Proje analizi konusu 1960'ların sonu ve 1970'li yıllarda Türkiye'de de önemle ele alınmış, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Türkiye Sınai Kalkınma Bankası (TSKB), Devlet Yatırım

Bankası (DYB), Sanayi Bakanlığı ve Odalar Birliği gibi kuruluşlar, işlevleri ile uyumlu olarak konuya eğilmişlerdir.

DPT, proje analizlerinde 1975 yılına kadar temel ölçüt olarak sosyal fayda/maliyet oranını esas almış, projenin faydalar (katma değer, istihdam etkisi, döviz kazancı, tüketici yönünden kazanç) ve maliyetlerinin(yatırım) hesabında işgücü maliyeti ve döviz kuru için gölge fiyatlar, fayda ve maliyetlerin baz yılına indirgenmesinde ise gölge faiz oranı kullanmıştır. 1975 yılından sonra veri yetersizliği nedeniyle bu uygulamadan vazgeçilmiş, ulusal ekonomi açısından yapılan değerlendirmelerde projenin sağlayacağı katma değer etkisi, istihdam etkisi, ödemeler dengesi etkisi gibi ölçütler dikkate alınmakla birlikte hesaplamalarda gölge fiyatlar yerine piyasa fiyatları kullanılmıştır. Bir başka ifade ile, döviz kuru, işçilik ve faiz oranı için piyasada oluşan fiyatların büyük ölçüde reel fiyatları temsil etmekte olduğu varsayımı yapılmaya başlanmıştır.

Bilindiği üzere, Türkiye’de kamu kuruluşları yatırımlarını, her yıl Bakanlar Kurulu Kararı ile uygulamaya konulan kamu Yatırım Programında belirtilen proje maliyeti, karakteristik, süre, yer, yıl ödeneği gibi belirleyiciler çerçevesinde yürütmek zorundadırlar. Kalkınma planları ve bu planların uygulama aracı olan Yıllık Programların hazırlanmasından ve bu çerçevede, kalkınma hedefleri ile uyumlu kamu yatırım projelerinin seçilmesi, programlanması ve yatırım tahsislerinin belirlenmesinden sorumlu kuruluş ise Devlet Planlama Teşkilatı'dır. Bu nedenle yatırımcı kamu kuruluşları, kamu yatırım programına dahil edilmesini önerdikleri yatırım projelerini ilgili yapılabilirlik (fizibilite) etüdleri ile birlikte DPT'ye iletmek zorundadırlar. DPT, kamu kuruluşları tarafından iletilen yapılabilirlik etüdlerini, plan hedefleri, kamu yatırım politikası, ulusal ekonomi, sektörel ve sektörlerarası öncelikler açısından değerlendirerek projeler arasında seçim yapmakta ve seçilen projelere kaynak tahsisi suretiyle kamu yatırım programını oluşturmaktadır.

Son yıllarda DPT’ye iletilen proje raporlarının veya yaygın kullanımı ile yapılabilirlik (fizibilite) etüdlerinin nicelik ve nitelik bakımından ciddi biçimde gerileme gösterdiği, yatırım önerilerinin, genellikle, iyi hazırlanmış yapılabilirlik etüdleri ile desteklenmeksizin yapıldığı ve zaman zaman,

yapılabilirlik etüdü hazırlamak için gerekli olan sürenin projenin uygulamaya konulmasını geciktiren bir zaman kaybı olarak değerlendirildiği gözlenmektedir.

Bu durumun nedenleri arasında; 1980’li yıllarda kamunun imalat sanayii yatırımlarından giderek çekilmesi, kamu yatırımlarının yoğunlaştığı ekonomik ve sosyal altyapı projelerinde yapılabilirlik etüdü hazırlama alışkanlığının kamu kuruluşlarında göreli olarak daha az yaygın olması, dünyada planlama yaklaşımının değişikliğe uğrayarak kalkınma planlarının kantitatif özelliklerinin eski önemini yitirmesi ve yol gösterici (endikatif) özelliklerinin ön plana çıkması üzerine planlama yaklaşımı ve plan-proje ilişkisinin artık önem taşımadığı şeklinde yapılan yanlış yorumlar, vb. sayılabilir.

Geçmiş yıllarda KİT'lerin yatırımları için kredi sağlamak üzere kurulan ve kendisi de yatırımcı kuruluş açısından proje analizi yapan Devlet Yatırım Bankası (DYB), 1970 ve 1980’li yıllarda düzenli şekilde yatırımcı kamu kuruluşlarının proje-planlama birimlerinde görev yapan personele yönelik olarak "Proje Hazırlama ve Değerlendirme Semineri" düzenlemiştir. DYB seminerleri ve bunun devamı olarak yurtdışında verilen "İleri Düzey Endüstriyel Proje Planlaması" sertifika programları sonucunda, kamu sektöründe proje kavramını ortak bir anlayışla ele alan,aynı terminoloji ve metodolojiyi kullanan uzman bir kadro yetişmiştir. 1980'lerin ikinci yarısında DYB'nin Eximbank olarak farklı bir işlevi yerine getirmek üzere yeniden örgütlenmesiyle Proje Hazırlama ve Değerlendirme Seminerlerine son verilmiş, kamu kuruluşlarının proje-planlama birimlerinde görev yapan kadroların eğitim süreci o tarihten bu yana kesintiye uğramış ve proje analizi konusunda oluşturulan ortak yaklaşım zamanla kaybolmuştur. Yapılabilirlik etüdü hazırlama konusunda son yıllarda gözlemlenen isteksizlik ve yetersizlikte bu olgunun da önemli payı olduğu söylenebilir.

Kamu kuruluşlarınca DPT’ye iletilen yatırım önerilerinin iyi hazırlanmış yapılabilirlik etüdleri ile desteklenmemesi plan-proje ilişkisini, kamu yatırım programının teknik, ekonomik, sosyal, fınansal, çevresel açıdan iyi analiz edilmiş öncelikli projelerden oluşturulmasını, kaynakların akılcı kullanılmasını ve dolayısıyla toplum yararının maksimize edilmesini olumsuz yönde etkilemektedir.

Sınırlı bütçe olanakları ile öncelikleri iyi belirlenememiş çok sayıda projeden oluşan bir kamu yatırım programının yürütülmeye çalışılması, son yıllarda ülkemizde kamu yatırımlarının ekonomiye zamanında kazandırılmasında karşılaşılan temel sorunlardan biri haline gelmiştir. Bu durumda yüksek öncelikli projelere dahi uygun zamanda yeterli kaynak tahsis edilememekte, projelerin yapım süreleri uzamakta, proje tutarları yükselmekte, ekonomiye maliyetleri artmaktadır. Kamu yatırım programının daha rasyonel bir yapıya kavuşturulması için ülke finansman imkanlarıyla uyumlu sayıda ve yüksek öncelikli projelerden oluşturulması gerekmektedir. Bu da ancak, ulusal ekonomi açısından iyi analiz edilmiş projeler arasından doğru seçim yapmakla mümkün olabilecektir. Bu durum, hem yatırımcı kuruluşlar, hem de merkezi karar birimlerinde plan-proje ilişkisi ve proje analizi kavramına verilen önemin yeniden canlandırılması gereğini ortaya çıkarmıştır. Bu el kitabının hazırlanmasının temel nedeni de budur. Kitabın birinci bölümünde plan, program ve proje ilişkisi üzerinde durulmuş, planlama süreci ve Türkiye’deki uygulamasına ana hatları itibariyle değinilmiştir. Kitabın sonraki bölümleri bütünüyle proje planlaması, proje hazırlama ve proje analizine ayrılmıştır. Kitap, proje planlama ve analizi kavramları için verilen kısa tanımlamaların yeraldığı bölümle son bulmaktadır.

Proje analizi konusunda yabancı dillerde ve Türkçe yazılmış pek çok değerli kaynak kitap bulunmaktadır. Bu el kitabının hazırlanması sırasında, söz konusu kaynakların başlıcaları dikkatle gözden geçirilmiş ve önemli katkı sağlanmış olmakla birlikte, bu çalışma, proje planlaması ve analizine ilişkin tüm konuları ayrıntılı olarak ele almak iddiasını taşımamaktadır. Amaç, konuya verilmesi gereken önemi ve DPT tarafından ne şekilde ele alındığını vurgulamak ve özellikle kamu kuruluşlarının plan-proje birimlerinde çalışanlar için yatırım projelerine ilişkin yapılabilirlik etüdlerinin hazırlanmasında kullanabilecekleri bir çerçeve tanımlamaktır. Konunun ayrıntısına inmek isteyenlerin, bir çoğu kitabın kaynaklar bölümünde de belirtilen, kaynak kitaplara başvurmaları yararlı olacaktır.

Son olarak, bu kitabın hazırlanmasında büyük istek ve özveri ile çalışan arkadaşlarıma teşekkürü bir borç bilirim.