Ülkelerin sosyo-ekonomik yapılarının ve gelişmişlik düzeylerinin farklı olması gibi, ekonomik ve sosyal politikaları ve buna bağlı olarak planların hazırlanmasında kullanılan teknikleri de farklılık gösterir. Genel olarak çok aşamalı karar ve koordinasyon süreci olan ekonomik planlamada, Tek Aşamalı Planlama ve Çok Aşamalı Planlama olmak üzere iki yaklaşım kullanılır.
 

Tek aşamalı planlama, ekonomik ilişkilerin tümünü içeren çok sayıda ve karmaşık matematik modellerin çözümünü gerektirir. Bu modellerin çözülmesi ile çeşitli ekonomik hedefler tek bir aşamada saptanmış, plan hazırlama süreci tamamlanmış olur. Bu tür matematik modeller, analitik anlamda bir seri bilinen ve bilinmeyen, diğer bir deyişle dışsal (egzojen) ve içsel (endojen) değişkenleri, bu değişkenler arasında varolan tanımsal, teknolojik, kurumsal, davranışsal ve denge ilişkilerini gösteren denklemleri ve bu denklemlerde yer alan katsayı ve parametreleri kapsar. Oldukça karmaşık ve çok sayıda veri gerektiren bu modeller daha çok gelişmiş ülkelerde kullanılmaktadır.
 

Gelişmekte olan ülkeler, göreli olarak daha az sayıda nitelikli insangücü ve makina-donanım gerektiren çok aşamalı planlamayı benimsemişlerdir. Bunun bir nedeni de, tek aşamalı planlarda kullanılan parametrelerin gelişmekte olan ülkelerde elde edilmesinde karşılaşılan güçlüklerdir.Tek aşamalı planlama süreciyle kıyaslandığında daha basit olan bu yöntemin bilgi gereksinimi de daha az miktar ve karmaşıklıktadır. Türkiye’de 1960’lı yılardan beri uygulanan planlı kalkınma düzeninde, Kalkınma Planları ve Yıllık Programlar çok aşamalı planlama süreci kullanılarak hazırlanmaktadır. Bu noktadan itibaren yalnızca “aşamalı” terimiyle ifade edeceğimiz çok aşamalı süreçde planlama işlemi, üç aşamada tamamlanır. Bunlar;
 

(i) Makro Planlama

(ii) Sektörel Planlama

(iii) Proje Planlama
 

aşamalarıdır. Aşamalı plan genel olarak yukarıdan aşağıya doğru; yani makro planlama, sektörel planlama ( sektör analizi ), proje planlama ( proje seçimi ) yönünde yapılmaktadır (Şekil-A2). Daha az sıklıkta rastlanmakla birlikte aşamalı planlama ters yönde, yani aşağıdan yukarıya doğru da işletilmektedir. Yukarıdan aşağı doğru işleyen yöntemde projeleri plan belirlemektedir (Theophanides, 1981). Projeler, planla saptanan politikaları uygulamanın ve önceden belirlenen amaçlara ulaşmanın araçları olarak görülmektedir. Diğer bir deyişle projeler, belirsizlikleri azaltarak planın “yapı taşları”nı oluşturur. Bu yöntemde projeler, plan amaçlarına uygun olarak hazırlanır, analiz edilir ve seçilir. Projelerin analiz edilip uygun olanlarının seçilmesi, yani yatırım kararının doğru bir şekilde alınması, projelerin iyi hazırlanmasına bağlıdır. Ancak gelişmekte olan ülkelerin birçoğunda bilgi birikiminin azlığı nedeniyle proje hazırlama kapasitesi yetersiz kalmakta ve plan hazırlamak proje hazırlamaktan daha kolay olmaktadır. Doğal olarak, iyi hazırlanmadan seçilen projelerle oluşturulan planın hedef ve amaçlarının gerçekleşme şansı da zayıflamaktadır.

 
Öncelikli sektör ve yatırım alanlarınının belirlenmesinde daha doğru karar verebilmek için, genel olarak yukarıdan aşağıya doğru işletilen aşamalı planlama süreci, aşağıdan yukarıya doğru, yani tersine de çalıştırılmalıdır. Bu durumda proje planlama aşamasının önemi daha da artar. Doğası gereği karmaşık olan ve birçok faktörün aynı anda gözönüne alınmasını gerektiren projeler, çok dikkatli bir şekilde hazırlanmalıdır.

 
Şekil-a2

 
Aşağıdan yukarıya doğru yapılan planlamada plan, teknik, ticari ve ekonomik yönden analiz edilerek seçilen projelerden türetilir. Bu yöntemde ilk önce bölgesel ve sektörel sorunları yakından bilen yerel teşkilatlar ya da diğer uygulayıcı kuruluşların geliştireceği proje teklifleri merkezi planlama teşkilatına gönderilir. Daha sonra bu projelerin analiz edilip seçilmesiyle oluşturulan proje stokundan hareketle gerekli yatırım miktarı ve değişik sektörlerle ilgili üretim hedefleri saptanır, projeler sektörel, bölgesel ve ulusal bazda sınıflandırılır ve plan dönemi boyunca sağlanabilen kaynaklar bu sınıflandırmaya uygun olarak tahsis edilir.

 
Bu iki yöntem de plan ile projelerin bütünleşmesini, diğer bir deyişle sentezini tek başlarına sağlayamazlar. Bu nedenle Şekil-A3’de görüldüğü gibi her iki yöntem aynı anda çalıştırılarak tutarlı, gerçekçi ve uygulanabilir bir plan hazırlamak mümkündür. Dahası, yukarıdan aşağı doğru başlatılan makro ve sektörel planlama süreci, aşağıdan yukarıya doğru başlatılan proje planlama sürecinin sonuçlarıyla uyumlu olana kadar birkaç kez yinelenerek sürdürülmelidir (Noorbakhsh, 1994). Aşamalı planlama sürecinin aşamalarının birbirinden tamamen bağımsız ve biri tamamlanmadan diğerine başlanamaz oldukları da düşünülmemelidir. Her üç aşama ile ilgili çalışmalar aynı anda sürdürülebileceği gibi herhangi bir aşamanın ortaya çıkardığı sonuçlara bağlı olarak bir önceki ya da bir sonraki aşama sonuçlar uyumlu olana kadar tekrarlanabilir. Örneğin; sektörel planlama aşamasında belirlenen sektörel üretim düzeylerinin gerektirdiği sektörel yatırımların toplamı, makro aşamada ekonominin tümü için öngörülen toplam yatırımlardan farklı çıkabilir. Bu durumda geriye dönülerek makro aşamada elde edilen yatırım büyüklüğü ve bununla ilişkili diğer sonuçlar, tekrar gözden geçirilmeli ve gerekli düzeltmeler yapılarak makro aşama tekrarlanmalıdır.

 
Planlama işlemi, makro planlamayla başlatılıp sektör analizleri ile sürdürülebileceği gibi önce sektör analizi ve daha sonra elde edilen sonuçlara göre makro aşamaya geçilmesi şeklinde de yürütülebilir.
 

Şekil-a3
 

Hangi aşamadan başlanırsa başlansın, önemli olan tutarlı ve bütüncül bir kalkınma planı hazırlamaktır. Farklı aşamaların sonuçlarının birbiri ile tutarlı hale getirilmesiyle hazırlanan bütüncül kalkınma planı şunlardan oluşur (Theophanides, 1981):
 

1. Makro ekonomik plan.

2. Sektörel planlar: Mal dengeleri (üretim, tüketim, ithalat ve ihracat), ilkeler ve politikalar.

3. Yatırım planı.

4. Sektörel planlama aşamasında uzmanlar ve özel ihtisas komisyonlarınca geliştirilen ya da

uzman kuruluşlara hazırlattırılan plan ve programlar:

a. İstihdam ve işgücü planlaması.

b. Enerji planı.

c. Toprak ve su kaynaklarının kullanım planı.

d. Dış para ihtiyacı ve döviz dengesi.

e. Bölgesel kalkınma planı.

f. Fiziksel ana planlar (madencilik,ulaştırma,turizm vb.).

g. Yapısal ve kurumsal düzenleme programları.

g. Sektör araştırmaları (Ö.İ.K. Raporları vb.) ve diğer planlar.

h. Yatırım olanakları etüdü ve kamu proje stoku.

4.1 MAKRO PLANLAMA

 
Siyasi amaç ve direktifler doğrultusunda belirlenen kamu gelir ve harcamaları ile özel kesim gelir ve harcamaları veri alınarak başlatılan “Makro Planlama” çalışmalarında, Harrod-Domar benzeri ya da daha gelişmiş bir ekonomik model kurularak hedeflenen ekonomik büyümeyle tutarlı tüketim, yatırım, tasarruf, ihracat, ithalat gibi makro ekonomik büyüklükler hesaplanır; nüfus, istihdam ve benzeri sosyo-ekonomik yapılarla ilgili tahminler yapılır, elde edilen sonuçlar hem kendi içinde hem de diğer aşamaların sonuçlarıyla karşılaştırılarak tutarlılık testleri yapılır ve belirlenen hedeflerin gerçekleştirilebilmesi için izlenecek politikaların makro-ekonomik çerçevesi çizilir.

 
Kamu ve özel kesimin bir arada bulunduğu ülkelerde, ekonomi politikaları konusunda devletin alacağı kararları analiz edebilmek için makroekonomik modellere ihtiyaç vardır. Makroekonomik model ekonominin işleyişini açıklayan, amaçlanan ekonomik yapıya ula?abilmek için birbiriyle ilişkili temel ekonomik büyüklüklerin nasıl gelişeceğini ve hangi alanlarda darboğazlarla karşılaşılacağını gösteren bir araçtır. Diğer bir deyişle; makroekonomik model ilgili olduğu ülkenin üretim, tüketim, sermaye birikimi ve benzeri değişkenleri arasındaki ilişkiyi mümkün olduğunca gerçekçi olarak açıklamaya çalışan bir soyutlamadır. Ancak hiçbir model bunu tam olarak başaramaz. Bunun birçok nedeni vardır. Birincisi, ekonomik ilişkilerin çoğu kez deneysel olarak test edilmesi ve modellenmesi son derece güçtür. İkincisi; birçok ayrıntı, veri eksikliği nedeniyle gerçekte modele dahil edilmeleri gerektiği halde dikkate alınmayarak model dışında kalmaktadır. Üçüncüsü, modeller ekonomik sürecin işleyişi ile ilgili olarak tartışmalı ve test edilmesi gereken değişik “ekonomik kuram ve varsayımlar”dan yararlanırlar. Bunlar modelde kapsanan ekonomik olaylarla ilgili değişkenlerin seçiminde ve aralarındaki ilişkiyi tanımlamakta en can alıcı rolü üstlenirler. Bu nedenle, ekonominin bütününü kapsayan bir model oluştururken bunun dayandığı ekonomik kuram ve varsayımlar, izlenecek kalkınma stratejisine ve ülke koşullarına bağlı olarak seçilmelidir. Çünkü ileri sanayi ülkeleri için geçerli olan ekonomik kuram ve varsayımların birçoğu, gelişmekte olan ülkelerdeki ekonomik ve sosyal yapıyı açıklamakta yetersiz kalmaktadır.

 
Ekonometrik modeller, ekonomik değişkenler arasındaki ilişkilerin ampirik olarak doğrulanmasıyla (istatistiksel olarak test edilerek) elde edilen ve eşanlı olarak çözülen matematiksel denklem kümelerinden oluşur. Oluşturulma aşamasında çok sayıda veri gerektiren bu modeller, makroekonomik ya da mikroekonomik olabilir. Makroekonometrik modeller kapsamak durumunda oldukları ekonomik ilişkileri eşanlı denklem kümeleri olarak sunmaları nedeniyle incelenmesi ve yorumlanması güç yapılar oluştururlar. Zaman zaman dinamik bir yapı kazandırılmaya çalışılsa da, bu tür modellerin çok önemli bir sakıncası; ekonomik ilişkileri statik bir şekilde ele alıp yapısal değişimleri yakalayamıyor olmasıdır. Bu nedenle daha çok kısa dönem analizlerde ve tahminlerde kullanılan ekonometrik modeller, hızlı ve dinamik bir kalkınma süreci içinde olan ve buna bağlı olarak önemli yapısal dönüşümlere uğrayan ülkelerdeki yapısal değişim ilişkilerini açıklamakta yetersiz kalmaktadırlar.

 
Harrod-Domar modelinin dayandığı kuramın temelini, “yatırımın ikili karakteri” olduğu varsayımı oluşturur. Bunlar; yatırımların gelir artırıcı (talep oluşturan) etkisi ve yatırımların kapasite artırıcı etkisidir (Savaş, 1986). Klasik teoride tam istihdam varsayıldığı ve toplam talep veri kabul edildiği için yatırımların yalnızca “kapasite artırıcı” etkisi üzerinde durulmuştur. Buna karşılık kısa devreleri içine alan Keynesci teori ise ekonominin üretim kapasitesini sabit varsaymış ve yatırımların yalnızca “gelir artırıcı” etkisi üzerinde (çarpan katsayısı yardımıyla) durmuştur. Modern büyüme teorisinin özünü ise, yatırımın kapasite yaratıcı etkisi oluşturur. Diğer bir deyişle ekonomiler ancak üretme gücü arttıkça büyür ve gelişirler. Bunun kaynağı ise “yatırım”dır. Üretim gücünün artması başka şey, gerçekte üretilen mal ve hizmet miktarının artması başka şeydir. Bu nedenle önemli olan bir taraftan ekonominin üretim gücü artırılırken diğer taraftan artan üretim gücünü gerçek mal ve hizmet üretimini artıracak şekilde kullanmaktır. Teknik deyimiyle “ekonominin tam istihdamda bulunması”nı sağlamaktır. Bunu sağlamak, yatırımlarla artırılan kapasitenin yanısıra toplam talebin, üretimin ve istihdamın artırılması ile mümkündür.

 
“Harrod-Domar Büyüme Teorisi”ni temel alan modellerde, belirli bir yatırım artışının üretken kapasiteyi ne oranda artıracağı ya da belirli bir büyüme hızını sağlayabilmek için ne kadar yatırım yapılması gerektiği konusunda tahminler yapılır. Harrod-Domar tipi büyüme modelinin kullanıldığı planlama tekniğinde ekonominin kalkınma hızı, yani sabit fiyatlarla milli gelirdeki artış hızı, ekonominin bütününe ilişkin olarak hesaplanan sermaye-hasıla oranı yardımıyla hesaplanır. Bu yapılırken beklenen dış tasarruf miktarı da göz önünde tutulur.

 
Planlanan dönemde öngörülen milli gelir artışları için gereken yatırım ve tasarruf düzeyleri bu aşamada belirlenir. Yatırım-tasarruf dengesinin yanısıra, kaynaklar-harcamalar dengesi, kamu kesimine ilişkin tüketim, yatırım ve finansman konularını kapsayan finansman dengesi ve ihracat, ithalat ve görünmeyen kalemler gibi büyüklüklerden oluşan ödemeler dengesi bu aşamada ele alınır.
 

Sermaye birikiminin, dolayısıyla üretken kapasite artışının kaynağını oluşturan yatırımlar, ekonomideki toplam tasarruf düzeyi ile sıkı sıkıya bağlıdır. Toplam tasarruflar, yurt içi tasarruflar ve yurt dışı tasarruflar olmak üzere ikiye ayrılır. Yurt içi tasarruflar kişisel tasarruflar, kurum tasarrufları ve kamu tasarruflarından oluşur. Yurt dışı tasarruflar ise genel olarak yabancı özel sermaye ve dış yardımlardan oluşur. Gelir dağılımı ile ilgili bilgilere dayanarak yurt içi tasarrufların istenen kalkınma hızına ulaşabilmek için gerekli yatırımları karşılayacak biçimde nasıl artırılabileceğini analiz etmek, planlama çalışmalarının önemli bir boyutudur. Yurt içi tasarrufların gerekli yatırımları karşılayamaması durumunda ya açık finansman yolu seçilir, ya yurt dışı tasarruflar artırılmaya çalışılır, ya da kalkınma hızı hedefi düşürülür.

 
Matematiksel model ve teknikler kullanılarak hazırlanan planlarda öngörülen amaç ve hedeflerin gerçekleştirilebilmesinin en önemli ayaklarından biri, kamu sektörü yatırımlarının planlanmasıdır. Ancak ekonominin bütününü kapsayan Kalkınma Planının gerçekle?ebilmesi için özel sektörün de plana uygun davranması sağlanmalıdır. Kamu sektörü yatırım planı ve yıllık yatırım programları, özel sektörün yatırım kararlarını önemli ölçüde etkilerler. Örneğin; özel sektörün yatırım yapmayı planladığı bir alana ya da bölgeye kamunun yatırım kararı alarak buradaki talebi karşılamayı hedeflemesi, özel sektörü yatırım kararından caydırabilir. Buna karşılık, yapım kararı alınan bir altyapı projesi (yol, liman, havaalanı, vb.) özel sektörün bu projeyle ilişkili olarak yeni yatırım kararları almasına neden olabilir. Bu tür dolaylı etkileşimlerin dışında özel sektörün planı benimseyip uygun davranması kamu kesiminde olduğu gibi direktiflerle değil, makroekonomik ortamda teşviklerle özendirilerek doğrudan da sağlanabilir. Maliye, para, döviz kuru, ücret, sanayi ve dış ticaret politikalarından oluşan makroekonomik ortam, kaynak dağılımı, sermaye birikimi ve ödemeler dengesi ile ilgili ekonomik davranışların yanısıra büyümeyi de etkiler. Makroekonomik politikalar belirlenirken ülkenin doğal kaynakları, gelişme düzeyi , kalkınma stratejisi ve siyasal tercihleri dikkatli bir şekilde analiz edilmeli ve ülkenin kendine özgü koşullarına uygun bir politika seti oluşturulmalıdır. Bu amaçla, makro planlama aşamasında geliştirilen makro modelden de yararlanarak alternatif politikalar ve değişik senaryolar hazırlanmalıdır.

4.2 SEKTÖREL PLANLAMA

 
Sektörel planlama ya da diğer bir deyişle sektör analizleri aşaması makro ekonomik planlama ile mikro ekonomik planlama, yani proje planlama arasında köprü görevi görür. Sektörel planlamanın “genel planlama süreci” içindeki yeri, Şekil-A4’de verilen “enerji sektörü planlaması” incelendiğinde açıkça görülmektedir. Genel olarak sektörlerde üretilecek mal ve hizmet miktarlarının, yani üretim hedeflerinin ve bunları gerçekleştirmek için her sektöre ne kadar yatırım yapılacağının belirlendiği bu aşamanın iki ana amacı vardır:

Uzun dönemli kalkınma stratejisine bağlı olarak oluşturulan amaç, hedef, ilke ve politikalarla ilgili orta dönem (3-5 yıl) ve yıllık büyüklüklerin belirlenmesi.
Belirlenen ekonomik, sosyal ve fiziksel amaçlara ulaşabilmek için sektörel plan ve programların hazırlanması.

1. Sektörlerin tanımı ve kapsamlarının belirlenmesi : Bu a?amada ilk önce ekonominin kaç sektöre ayrılacağına karar verilir. Sektörler ve kapsamları, ayrıntılı bir biçimde, sektör, alt sektör, dal ve ürün bazında uluslararası standartlara ya da ülke koşullarına göre geliştirilen sınıflandırmalara uygun olarak tanımlanır. Sektörler ve bu sektörlerin kapsamında yer alan mal ve hizmetlerin tanımları üretim açısından farklı, tüketim açısından farklıdır. Örneğin; üretilen mallar tüketilme biçimlerine bağlı olarak üçe ayrılır (OECD, 1972):
 

-Tüketim Malları: Nihai tüketim için tüketicilere satılan mallara denir. Bu mallar, dayanıklı (buzdolabı, çamaşır makinası, elektrikli ev aletleri, mobilya, otomobil, vb.) ve dayanıksız tüketim malları (gıda, temizlik malzemeleri, ulaşım hizmetleri, vb.) olarak ikiye ayrılır.

-Ara Mallar: Nihai tüketim malları üretmek üzere üretim tesislerinde girdi olarak kullanılan ve işlem gören mallardır ( Demir-çelik, çeşitli kimyasallar, gübreler, vb.).

-Yatırım Malları: Nihai ürün ya da ara malı üretiminde kullanılmakla birlikte bir kere kullanılma ile tükenmeyen mallardır. Bunlar arasında makina tezgahları, endüstriyel binalar, enerji üretiminde kullanılan makina ve donanımlar ve benzerleri sayılabilir.
 

Bazı mallar aynı sektörün ürünü olmalarına rağmen kullanılış biçimlerine bağlı olarak değişik kategorilerde gösterilir. Örneğin;

odun, kömür ya da petrol ürünleri aynı amaçlı (enerji kaynağı olarak) kullanılıyor olmakla birlikte kimin tarafından (hanehalkı ya da imalatçı) satın alınıyor olmasına bağlı olarak nihai tüketim malı ya da ara malı olarak sınıflandırılır,
motorlu araçlar, hanehalkı için dayanıklı tüketim malı, firmalar için ise yatırım malıdır.
Sekil-a4

 
Türkiye’de ise benzer nitelikte çalışmalara ek olarak plan hazırlık çalışmaları sırasında bir taraftan makro ekonomik politikaların analizinde kullanılmak üzere model çalışmaları yürütülürken, diğer taraftan aynı anda kurulan “özel ihtisas komisyonları”nın hazırladığı raporlardan da geniş ölçüde yararlanılmaktadır. Hemen hemen her sektör için kurulan ve ilgili sektörde söz sahibi olan özel kesim ile kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerinden ve konuyla ilgili diğer uzmanlardan oluşan “özel ihtisas komisyonları” sektördeki geçmiş plan dönemi uygulamalarını değerlendirip gelecek plan dönemi için politika, program ve proje önerileri içeren birer rapor hazırlarlar. Plan çalışmalarında geniş ölçüde yararlanılan bu raporlar planlama çalışmaları ve hedeflerin belirlenmesinde bağlayıcı değildir.

 
3. Sektör analizleri (hedefler, politikalar ve tedbirlerin belirlenmesi): Bu aşamada ilk önce Ö.İ.K. raporlarından da yararlanılarak sektörün durumu ayrıntılı bir şekilde analiz edilir. Daha sonra sektörler, alt sektörler ve mal bazında talep ve üretim projeksiyonları yapılarak hedefler saptanır. Ayrıca bu hedefler ışığında her sektörle ilgili olarak yapısal değişmeleri de öngören ilke, politika ve tedbirler belirlenir.

 
Sektörel analiz ve planlama çalışmalarında enerji, ulaştırma, madencilik, turizm ve benzeri kendine özgü ayırdedici özellikleri olan sektörler için hazırlatılan ana (master) planlardan da geniş ölçüde yararlanılır.

 
Sektörel analizler sırasında mal ve hizmetlerin üretim ve tüketim miktarları, bunların coğrafi dağılımı, yurtiçinde ve yurt dışındaki arz-talep dengesi, fiyatlar, stoklar, üretim kapasitesi, kapasite kullanım oranları, ithalat, ihracat, üretim teknolojilerinin durumu, sektörde faaliyet gösteren kuruluşların durumu, sektörde yürütülen yatırımlar, rekabet edebilirlik ve ihracat olanakları gibi konular ayrıntılı bir biçimde incelenir.

 
Sektör analizleri, sektörlerarası ve sektör içi öncelikler ile sektörlerle projeler arası ilişkilerinin belirlenebilmesi için kaçınılmaz bir aşamadır. Ancak, makro ekonomik planlama modelleri ya da fayda-maliyet ve benzeri proje analiz teknikleri ile kıyaslandığında, genel olarak ihmal edildiği görülen sektör analizleri konusunda yol gösterici nitelikte teorik ya da pratik rehber ya da el kitapları geliştirilmemiştir. Sektör analizinin hizmet ettiği amaçlar şu şekilde sıralanabilir:
 

Kalkınma politikalarının sektörel ilişkilerinin daha iyi anlaşılmasını sağlayarak ekonomik kalkınma için gerekli genel stratejinin, sektörel politikaların ve kamu yatırım planlamasının daha doğru bir şekilde tasarımlanması sağlanır.
Sektör içindeki yatırım önceliklerinin ve diğer sektörlerle bağlantılarının belirlenmesine ve özgün projeler geliştirilmesine olanak yaratılır.
Sektörde yer alan kurumların arzulanan politika, program ve projeleri gerçekleştirip gerçekleştiremeyeceği değerlendirilir ve yapılması gereken yapısal, hukuksal ve kurumsal düzenlemeler belirlenir.

Ö.İ.K. raporlarındaki üretim ve talep tahminleri ile sektörel planlarda yer alan üretim ve talep hedefleri birbirinden farklı olabilir. Çünkü, bu aşamada elde edilen projeksiyonlar mevcut durumun analizinin yanısıra planlama çalışmalarının ve siyasal tercihlerin ortaya koyacağı öncelikler çerçevesinde izlenecek politikaların etkisini de yansıtmaktadır.

 
Herhangi bir mal ve hizmete ilişkin talep projeksiyonları yapılırken kullanılan değişik yöntemlerden bazıları şunlardır (OECD, 1972):

 
- Eğilim projeksiyonları ya da zaman serisi kullanılması,

- Teknik katsayıların kullanılması,

- Input-output analizi,

- Uluslararası karşılaştırmalar,

- İhracat ya da ithal ikamesi imkanlarının araştırılması,

- Ekonometrik modeller (esnekliklerin kullanılması, vb.)

- Anket ve örnekleme çalışmaları (hanehalkı anketleri, vb.),

- Uzmanlığa dayanılarak yapılan tahminler.

 
Nihai talep tahmininden sonra iç ve dış talep miktarları belirlenir. Üretim düzeylerinin ve bu üretimleri gerçekleştirebilmek için gereken yerli ve ithal ara malı miktarlarının tahmin edilmesinde sektörel büyüme potansiyelleri de dikkate alınarak sektörler arası ilişkileri gösteren girdi-çıktı tablolarından yararlanılır. Girdi-çıktı tabloları, sektörler arası ve sektörler ile makro büyüklükler arasındaki tutarlılığın sağlanması ve kalkınmayı sürükleyen kilit sektörler ile yatırım önceliklerinin belirlenmesinde de kullanılır.

 
4. Önceliklerin belirlenmesi ve yatırımların sektörel olarak dağıtılması: Sektörel yatırım tutarlarının hesaplanabilmesi için sektörel sermaye-hasıla katsayılarından ya da yatırım matriksinden yararlanılır. Ayrıca her sektör için Ö.İ.K. raporlarından da yararlanılarak hazırlanan ve potansiyel yatırım olanaklarını gösteren “yatırım olanakları genel etüdü” ile mevcut “kamu proje stoku”ndan yararlanılarak hazırlanan “proje listeleri”nden yararlanılır. Birçoğu fikir aşamasında olan bu projeler, proje planlama aşamasında geliştirilerek ödenek tahsisi yapmak üzere değerlendirmeye alınır.

 
Sektörel planlama aşamasında, sektörel ve bölgesel yatırım olanaklarının araştırılması ve proje fikirlerinin oluşturulabilmesi için sektör analizlerinde de kullanılabilecek birçok istatistiksel veri toplanır. Değişik sektörler için toplanan ve değerlendirilen bu bilgiler yardımıyla sektörlere has bazı parametreler geliştirilebilir ve sektörel politikaları oluşturma, sektörel ve bölgesel yatırım olanaklarını araştırma, proje geliştirme, proje analizi ve seçimi sırasında kullanılabilir.
 

 
4.3 PROJE PLANLAMA

 
Yatırım projelerinin planlandığı bu aşama, kalkınma planlarından beklenen yararların sağlanmasındaki en önemli aşamadır. Makro planlama ve sektörel analizlerle ortaya çıkan planın temel çerçevesi, bu aşamada seçilen projelerle tamamlanır. Projeler, planın en önemli kısmını oluşturur. Çünkü planların bütünlüğü, tutarlılığı ve uygulama alanındaki başarısı, belirli ölçütlere göre doğru olarak seçilmiş projelerin aksatılmadan uygulanmasına bağlıdır.

 
Proje planlama aşamasında, plan ya da programda hangi projelerin yer alacağı, her sektör içinde hangi projelere öncelik verileceği ve sektörel planlama aşamasında belirlenen sektörel yatırım tutarlarının projeler arasında nasıl bölüştürüleceği kararlaştırılır.

 
Mikro planlama olarak da tanımlanan “proje planlama”, plan hazırlama süreci açısından bakıldığında, aşağıdan-yukarıya doğru işleyen bir süreçtir. Bu nedenle, genel olarak yukarıdan-aşağıya doğru işleyen makro planlama ve sektörel planlama süreci ile aşağıdan-yukarıya doğru işleyen proje planlama süreci arasında tutarsızlıklar doğabilir. Bunlar, süreçlerin zaman zaman tersine çalıştırılmasıyla düzeltilebilir.

 
Ulusal ve sektörel hedeflerin somutlaştırıldığı bir aşama olan proje planlama aşaması, politikacılar, planlamacılar, uygulayıcı kamu kurum ve kuruluşlarının yönetici ve temsilcilerinin ekonominin pratik sorunlarıyla yüz yüze geldikleri ve birlikte çözüm aradıkları tek aşamadır. Bu aşamada hangi projenin, nerede ve ne boyutta uygulanacağı, hangi ihtiyacı karşılayacağı, nasıl finanse edileceği, ne kadar insana iş olanağı sağlayacağı, ne kadar mal ve/veya hizmet üreteceği ve bunların nasıl pazarlanacağı gibi birçok konuya karar verilir.
 

İster ülke isterse kuruluş düzeyinde olsun, kaynakların en etkin bir şekilde kullanılması ve seçeneklerin doğru bir şekilde değerlendirilmesi, değişik alanlarda kusursuz olarak hazırlanmış yatırım projeleriyle yakından ilgilidir. Kusurlu ve eksik yanları bulunan projelerin seçiminden doğacak zararları önceden görüp önleyebilmek için, bir çok konuda ayrıntılı incelemeler ve analizler yapılması gerekir.

 
EK-A1 : DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI ORGANİZASYON ŞEMASI
 

EK-A2 : TÜRKİYE'DE KAMU YATIRIM PROGRAMININ HAZIRLANMASI SÜRECİ

 
EK- A3 : TÜRKİYE’ DE UYGULANAN BÜTÇE HAZIRLAMA SÜRECİ

 
a. Bütçe hazırlanmasındaki yasal dayanaklar
 

- Anayasanın 161 inci maddesi; Devletin ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunlarla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.

 
- 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 34 üncü maddesi; "Bakanlıklardan herbiri kendi bütçesini hazırlayarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Maliye Bakanı da kendi Bakanlığının gider bütçesi ile gelir bütçesini hazırlayıp ötekilerle birleştirerek Devletin bir yıllık genel bütçe tasarısını meydana getirir. Bu tasarı Bakanlar Kurulunca incelenip onandıktan sonra mali yılın başından en az 75 gün önce (bu hüküm Anayasanın 162 inci maddesinde de yer almaktadır), Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur."

 
b. Bütçe Hazırlama Süreci ve Yöntemi

 
1- Bütçe hazırlıkları Haziran ayında Başbakanın bütçe çağrısı ile başlar. Bütçe çağrısı genel ekonomik hedefler ve tedbirler ile bütçe hazırlama esaslarını düzenler.

 
Bakanlık veya idare, yeni yılda yapacağı işleri belirlemek üzere taşra ve merkez teşkilatına duyuru yaparak ihtiyaçlarını bildirmelerini ister. Hükümet programına göre ve bakanlığın veya idarenin öncelikle yapacağı bir iş var ise gerektirdiği kaynak ihtiyacını da hesaplayarak bütçe teklifini hazırlar.

 
2- Maliye Bakanlığı bütçe tekliflerinde uyulması gereken temel ilkeler ile, tesbit edilen standartları belirleyen bütçe hazırlama rehberini yayınlar. Başbakanlık genelgesi ekinde yatırım programı hazırlama esasları, DPT tarafından yayınlanır.

 
3- Kurumlar, cari ve transfer nitelikli (vizeli kamulaştırma hariç) bütçe tekliflerini bu esaslar çerçevesinde aşağıda belirtilen tablo ve bilgilerin yardımıyla hazırlayarak süresinde Maliye Bakanlığına gönderirler. Yatırım teklifleri DPT’ye gider.

 
- Teşkilat şeması

- Hizmet gerekçesi

- Yıllar itibariyle program maliyetleri

- Ödenek türleri itibariyle ödenek ve harcamalar

- Harcama kalemleri ayrıntı kodları ve ödenek türleri itibariyle bütçe teklifi

- Ödenek cetveli

- Aylık ödenek kullanım programı

- Aylıklı personel durumu

- Memur kadroları

- Akademik kadrolar

- Personel ödenekleri

- Sözleşmeli ve işçi durumundaki personel

- Sözleşmeli personel pozisyonları dolu-boş

- Sürekli işçi kadroları dolu-boş

- Bütçe fişi

- Faaliyet Maliyetinin tesbitine ilişkin bilgi formu

- Döner sermaye

- Fon bütçe teklifi

- Fon gerekçesi

- Fon bütçe fişi

- Satın alınacak taşıtlar

- Mevcut taşıtlar

- Mevcut lojmanlar

- Mevcut sosyal tesisler

- Telefon, faks, bilgisayar abone sistemi, çağrı cihazı bilgi formu

- Uluslararası kuruluşlar bilgi formu

 
Kuruluşlar, yatırım ve vizeli kamulaştırma tekliflerini de aşağıda belirtilen bilgi formları yardımı ile hazırlarlar.

 
- Yatırım projeleri listesi

- Yatırım projelerinin yıllara göre dağılımı

- Yatırım projeleri özeti

- İdame ve yenileme yatırımları

- Taşıt araçları listesi

- Kamulaştırma harcamalarının proje bazında dağılımı

- Proje izleme formu

- Halen işlemde olan dış proje kredileri

- Dış kredi sağlanması istenen projeler

- Bir önceki yıl ödeneği ve harcama tahmini

- Genel-Katma bütçeli kuruluşlarda personel durumu

- Sabit sermaye yatırım deflatörleri

- Dış para için deflatör

- Proje değerlendirme özet formu

 
4- Maliye Bakanlığına gelen bütçe teklifleri toplanarak ilk teklif olarak konsolide bütçe rakamı bulunur. Genellikle makulün çok üstünde bir büyüklük ortaya çıkar.

 
Bu arada, uzmanlar kuruluşun bütçe tekliflerini inceleyerek istenen rakamların hizmete yetip yetmeyeceğini belirleyen bir rapor hazırlarlar.

5- Kurumların bütçe tekliflerinin, bütçe çağrısı, bütçe rehberi ve yatırımlarla ilgili Başbakanlık genelgesi çerçevesinde hazırlanıp hazırlanmadığı cari ve transfer ödenek teklifleri için Maliye Bakanlığınca, yatırım ödenek teklifleri için DPT tarafından incelenerek kurumlarla yapılan görüşmelerle sonuçlandırılır.

 
Kuruluşlarla, teknik görüşmeler Ağustos sonu ile Eylül ayının içinde yapılır. Uzmanların ön değerlendirmelerine netlik kazandırılır.

 
6- Genellikle Ağustos ayının ikinci yarısı ile Eylül ayının ilk yarısında, konsolide bütçenin büyüklüklerinin ne kadar olacağına ilişkin olarak Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, DPT ve Merkez Bankasının üst düzey temsilcilerinin katıldığı bir dizi toplantılar yapılır.

 
Sonuçta, mutabakat sağlanan rakamlar Başbakana ve ekonomiden sorumlu Bakanlara sunulur ve ön talimatları alınır. Bu arada makro hedefler de belirlenir.

 
7- Bundan sonra bütçe taslağı Yüksek Planlama Kurulunda görüşülerek karara bağlanır.

 
8- Burada belirlenen konsolide bütçe büyüklüklerine göre; kuruluş bütçelerine, uzmanların tespitleri de dikkate alınarak, ödenek dağılımı yapılır.

 
9- Yatırım ödeneklerinin kuruluşlara dağıtılması DPT ve vize edilmesi DPT ve Maliye Bakanlığı tarafından yapılır.

 
10- Bu rakamlara göre hazırlanan bütçe tasarısı Bakanlar Kurulunca Hükümet teklifi haline getirilerek mali yılbaşından en az 75 gün önce TBMM'ne sunulur.

 
11- Bütçe, önce Plan Bütçe Komisyonu'nda daha sonra Genel Kurulda görüşülerek kanunlaşır.