Kamu Yatırımları Uygulaması (Kaynak: 2003 Yılı Programı)
Kamu Yatırımlarının Planlanması ve Uygulanmasında Etkinlik (Kaynak: 2003 Yılı Programı)
|
2002 yılında kamu yatırım tahsislerinde daha çok ekonomik ve sosyal alt yapıyı geliştirecek yatırımlara ağırlık verilmiştir.
Sektörel öncelikler açısından eğitim, sağlık, teknoloji alt yapısı, enerji, sulama, kentsel alt yapı yatırımlarına ve ulaştırma alt sektörleri arasında dengeyi sağlayıcı yatırımlara, bölgesel gelişme stratejileri dikkate alınarak öncelik verilmiştir.
Bölgesel öncelikler açısından, başta GAP olmak üzere, Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgeleri ve Kalkınmada Öncelikli Yörelerin ve geri kalmış bölgelerin kalkınmasına hız kazandırıcı ekonomik ve sosyal alt yapı yatırımları ile istihdam ağırlıklı projelere öncelik verilmiştir. Deprem felaketi yaşanan bölgelerde sosyo-ekonomik hayatın normale döndürülmesi amacı doğrultusunda, bölgenin yeniden yapılandırılmasına yönelik projeler de 2002 yılında öncelikli projeler olarak değerlendirilmiştir.
2002 yılında, devam eden projelerden yıl içinde bitirilmesi muhtemel veya uygulamasında önemli aşama kaydedilmiş, dış kredisi sağlanmış ve diğer projelerle bağlantılı veya eş zamanlı olarak yürütülmesi önem taşıyan projelere ağırlık verilmiştir.
2002 Yılı Yatırım Programında, belediyeler, il özel idareleri ve su-kanalizasyon idarelerinin yatırımları ve Eğitim, Gençlik, Spor ve Sağlık Hizmetleri Vergisinin İhdasına ilişkin 3418 sayılı Kanun ve otoyol gelirlerinden yatırımlara tahsis edilen ödenekler hariç olmak üzere, 4.414 projeye 9,8 katrilyon lira ödenek tahsis edilmiştir. Yıl içinde ayrıca 3418 sayılı Kanun gelirlerinden 555 trilyon liranın, otoyol gelirlerinden ise 200 trilyon liranın yatırımlara tahsis edilmesi programlanmıştır. Böylece, mahalli idare yatırımları hariç kamu yatırımları için tahsis edilen ödenek miktarı 10,6 katrilyon liraya ulaşmaktadır. 9,8 katrilyon liralık tahsis içinde yüzde 24,2’lik pay ile ulaştırma-haberleşme sektörü ilk sırayı almış, bunu enerji yüzde 20,9, eğitim yüzde 16,3, hizmetler yüzde 15,5 ve tarım yüzde 8,4 ile izlemiş, sağlık sektörünün payı ise yüzde 5,2 olmuştur. 2002 yılı kamu yatırım tahsisleri içinde madencilik, imalat, turizm ve konut sektörlerinin toplam payı ise yüzde 9,4’tür.
2002 yılında tahsis edilen 9,8 katrilyon liralık yatırım ödeneğinin yüzde 58,3’üne karşılık gelen 5,7 katrilyon liralık kısmı konsolide bütçe kapsamındaki yatırımlar için tahsis edilmiştir. Konsolide bütçe yatırımlarından en büyük payı yüzde 26,2 ile eğitim sektörü yatırımları almıştır.
Programda yer alan 4.414 projenin toplam maliyeti 2002 yılı fiyatlarıyla 166,8 katrilyon liradır. Bunlardan 236 proje 1985 ve öncesinde, 259 proje 1986-1990 döneminde, 1.038 proje 1991-1995 döneminde, 1.502 proje 1996-2000 döneminde, 378 proje 2001 yılında, büyük ölçüde yıllık projelerden oluşan 1.001 proje ise 2002 yılında başlatılmıştır. Bu projelerin toplam proje stoku içindeki payları sırasıyla; yüzde 23,1, yüzde 14,8, yüzde 23,2, yüzde 33,1 yüzde 3,4 ve yüzde 2,5’tir.
Programda yer alan 4.414 adet projenin 1.859 adedi 2002 yılında, 2.376 adedi 2001-2005 döneminde, 179 adedi ise 2006 ve sonrasında tamamlanması programlanan projeler olup, bunların toplam proje stoku maliyeti içindeki payları sırasıyla yüzde 10, yüzde 61 ve yüzde 29’dur.
2002 Yılı Yatırım Programı verilerine göre, 166,8 katrilyon lira tutarındaki 4.414 proje için 2001 yılı sonu itibarıyla gerçekleştirilen kümülatif harcama tutarı 66,0 katrilyon liradır. Böylece, tamamlanmak üzere kalan proje stoku büyüklüğü 100,8 katrilyon lira olmaktadır. Bu durumda, kamu yatırımları için sonraki yıllarda da 2002 yılı düzeyinde ödenek ayrılması ve programa yeni proje alınmaması varsayımıyla, mevcut stokun tamamen bitirilebilmesi 8,5 yıl alacaktır. 2001 yılında program değerleri itibarıyla 9,4 yıl olan söz konusu sürenin kriz sonrası 12,5 yıla çıktığı göz önüne alınırsa, yapılan rasyonelleştirme çalışmalarının sonucunda, bu sürenin yüzde 32 oranında azaltıldığı,proje sayısının ise 5.047’den 4.414’e düşürüldüğü görülmektedir.
1994-2002 dönemi göz önüne alınarak program değerleri itibarıyla aynı bazda karşılaştırma yapıldığında, kamu yatırımlarına tahsis edilen ödeneğin toplam proje tutarı büyüklüğüne oranının 1994’te yüzde 10,2 iken 1996 yılında yüzde 5,7’ye kadar gerilediği, bu yıldan itibaren tekrar artarak yüzde 6’lar seviyesinde gerçekleştiği, 2001 yılında yüzde 6,6’ya ulaştığı, 2002 yılında ise yüzde 6,2 olduğu görülmektedir.
2002 yılının ilk dokuz ayında, mahalli idareler ve yatırım işçiliği hariç olmak üzere, 5,4 katrilyon lira kamu yatırım harcaması yapılmış ve böylece program ödeneğine göre yüzde 54,8, Eylül sonu revize ödeneğe göre yüzde 48,2 oranında nakdi gerçekleşme sağlanmıştır.
TBMM’ye sunulan 2003 Mali Yılı Bütçe Kanunu Tasarısının hükümet değişikliği sebebiyle kanunlaşamaması sonucu, 2003 yılının ilk üç ayını kapsamak üzere 4776 sayılı Geçici Bütçe Kanunu 28.12.2002 tarih ve 24977 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak
yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Kanuna göre, 2002 Mali Yılı Bütçe Kanunlarındaki başlangıç ödenekleri dikkate alınmak suretiyle, her ay için yatırım ödenekleri içerisinde dış proje kredileri için yüzde 20, diğerleri için yüzde 3,1 hesabı ile bulunacak miktarlara kadar harcama yapmaya kuruluşlar yetkili kılınmıştır.
TABLO 1: 2002 Yılı Yatırım Programında Yer Alan Projelerin Başlama Yıllarına Göre Dağılımı (1)
TABLO 2: 2002 Yılı Yatırım Programında Yer Alan Projelerin Bitiş Yıllarına Göre Dağılımı (1)
|
a) Mevcut Durum
Kamu yatırım programının sınırlı kamu kaynaklarına göre çok sayıda ve öncelikleri iyi belirlenmemiş veya zaman içinde önceliğini ve yapılabilirliğini kaybetmiş projelerden oluşması, öncelikli projelere dahi uygun zamanda yeterli kaynak tahsis edilememesine, yapım sürelerinin uzamasına, maliyetlerin artmasına ve elde edilecek faydaların gecikmesine neden olmaktadır. Diğer taraftan, yeterince etüt edilmeden hazırlanan ve uygulamaya konulan bazı projeler zamanında tamamlansa bile öngörülen faydaları sağlayamamaktadır.
Kamu kuruluşlarının proje geliştirme, hazırlama ve etkin bir şekilde uygulama kapasitelerinin geliştirilmesi ihtiyacı devam etmektedir. Uygulamanın yeterince izlenip değerlendirilememesi, proje aksaklıklarının zamanında ve etkin bir şekilde tespit edilip giderilmesini ve projeler arası eş güdümü engellemektedir.
Kamu yatırım uygulamasında etkinliğin sağlanması ve kaynakların daha rasyonel kullanımını için gerekli tedbirlerin alınması amacına yönelik olarak yapılan çalışmalar kapsamında, yatırım programında 1998 yılında 5.556 olan proje sayısı 1999 yılında
5.458’e, 2000 yılında 5.321’e, 2001 yılında 5.047’ye ve 2002 yılında 4.414’e düşürülmüştür.
Başlatılan çalışmaların daha kararlı ve sistemli olarak sürdürülmesi amacına dönük olarak; 2001 yılında 2002 Yılı Yatırım Programı hazırlıkları kapsamında yürütülen rasyonelleştirme çalışmaları, Yüksek Planlama Kurulunun 11.12.2001 tarih ve 2001/126 sayılı Kararı ve Bakanlar Kurulunun 12.12.2001 tarih ve 2001/3458 sayılı Kararı ile 353’ü ana proje, 649’u alt proje olmak üzere, 2001 yılı program fiyatlarıyla tutarı 12,4 katrilyon lira olan toplam 1.002 projenin programdan çıkarılmasıyla sonuçlanmıştır. Böylece, 2001 yılında kriz sonrası parametreleriyle 12,5 yıla kadar çıkan kamu yatırım stokunun ortalama tamamlanma süresi, 2002 yılında ortalama 8,5 yıla düşürülmüştür.
2002 yılında ise, söz konusu çalışmaların devamı mahiyetinde, 2003 Yılı Yatırım Programı hazırlıklarına ve yapılacak rasyonelleştirme çalışmalarına esas teşkil etmek üzere 15.07.2002 tarih ve 2002/39 sayılı yeni bir Yüksek Planlama Kurulu Kararı alınmış, DPT Müsteşarlığı tarafından yatırımcı kamu kuruluşları ile işbirliği içinde yürütülecek bir çalışma ile programdaki proje stokunun ortalama tamamlanma süresini yüzde 3 civarında azaltacak gerekli düzenlemeler yapılması, kamu projelerinin hazırlanması, analizi, seçimi, uygulanması, izlenmesi ve değerlendirilmesi ile ilgili olarak alınacak yapısal önlemler ile proje stokunun verimli yapısının gelecekte bozulmayacağı bir ortamın oluşturulması benimsenmiştir.
2002/39 sayılı YPK Kararında, önceki yıllardan farklı olarak, kuruluşlar için bütçe türleri itibarıyla yatırım teklif tavanları belirlenmiş, böylece kısıtlı ödeneklerin öncelikli projelere tahsis edilmesi sağlanmaya çalışılmıştır.
Kamu yatırım programının rasyonelleştirilmesinin gerekliliği hususu Hükümetin Acil Eylem Planında da yer almış, 2002/39 sayılı YPK Kararında belirtilen ilke ve esaslar çerçevesinde Kamu Yatırım Programının Rasyonelleştirilmesine İlişkin Eylem Planı hazırlanmıştır.
Sonuçta, sektörel, bölgesel ve proje bazındaki öncelikler göz önünde bulundurularak yatırım programındaki devam eden projeler yeniden gözden geçirilmiş; önceliğini ve yapılabilirliğini yitirmiş 230’u ana proje, 370’i alt proje olmak üzere, 2002 yılı
program fiyatlarıyla tutarı 4,9 katrilyon lira olan toplam 600 proje Yüksek Planlama Kurulunun 27.12.2002 tarih ve 2002/132 sayılı Kararı ve Bakanlar Kurulunun 30.12.2002 tarih ve 2002/5169 sayılı Kararı ile 2002 Yılı Yatırım Programından çıkarılmıştır. Yatırım programının rasyonelleştirilmesine yönelik olarak yapılan bu çalışmaların olumlu sonuçları, 2003 Yılı Yatırım Programında yansımasını bulacaktır.
Geçici bütçe uygulaması nedeniyle, 2003 Yılı Programı ve 2003 Yılı Yatırım Programının da Bütçe Kanunu gibi gecikmeli olarak yürürlüğe girecek olması sebebiyle, son gelişmeler de dikkate alınarak 2003 Yılı Programı ve Mali Yılı Bütçesi ile ilgili olarak YPK tarafından 18.01.2003 tarih ve 2003/2 sayılı yeni bir Makro Çerçeve Kararı alınmıştır. 2002/39 sayılı Makro Çerçeve Kararında kamu yatırımları ve rasyonelleştirme ile ilgili olarak yer alan hususlara 2003/2 sayılı Kararda da yer verilmiştir.
Söz konusu 2003/2 sayılı YPK Kararında;
-Kamu Yatırım Programı Rasyonelleştirme Eylem Planının, Kararda belirtilen temel ilkeler çerçevesinde yeniden gözden geçirilerek güncelleştirilmesi,
-Yatırım programında yer alan cari harcama niteliğindeki işler ile, yatırım harcaması niteliğinde olup bütçenin cari kaleminden yapılan işlerin tespit edilerek bütçenin ilgili kalemleriyle ilişkilendirilmesi,
-Fiziki gerçekleşme oranı düşük seviyede olan kamu hizmet binası, sosyal tesis, özel nitelikli taşıtlar dışındaki taşıt alımı projelerinin durdurulması, yeni sosyal tesis yatırımı başlatılmaması ve çok zorunlu haller dışında bu tür tesislerin büyük bakım ve onarımları için ödenek tahsis edilmemesi,
-Dış kredili projelerin öncelikler açısından değerlendirilerek, kısa sürede tamamlanması amacıyla, ödenek tahsislerinin birinci derecede öncelikli projelere yapılması,
-Yatırımları Hızlandırma Ödeneğinden yıl içinde kullandırılabilecek ek ödenek tutarının proje bazında sınırlandırılması kararlaştırılmıştır. Böylece, kaynakların daha rasyonel olarak tahsisi amaçlanmıştır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanununda, yatırım projelerinin planlanan sürede tamamlanarak ekonomiye kazandırılabilmesi amacıyla, birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için, işin süresine uygun olarak yıllar itibarıyla ödeneğin bütçelerinde bulunmasını sağlamak üzere programlamanın yapılmış olmasının zorunlu olduğu, ilk yıl için öngörülen ödeneğin proje maliyetinin yüzde 10’undan az olamayacağı ve başlangıçta daha sonraki yıllar için programlanmış olan ödeneğin dilimlerinin sonraki yıllarda azaltılamayacağı hükme bağlanmıştır.
Başlatılmış bulunan rasyonelleştirme çalışmalarının 2003 yılında ve sonrasında da kesintisiz bir şekilde yürütülmesi önem arz etmektedir.
b) Amaçlar, İlkeler ve Politikalar
Temel amaç, kamu yatırımlarının planlanması ve uygulamasında etkinlik sağlamak suretiyle, projelerin ekonomik büyümeye ve buna bağlı olarak sosyal refaha sağlayacağı katkının en yüksek düzeye çıkarılmasıdır.
Bu amaca yönelik olarak büyük ölçekli kamu yatırım projeleriyle ilgili karar alma sürecinde, Sekizinci Beş Yılılık Kalkınma Planı hedef ve stratejileri çerçevesinde, genel olarak fayda-maliyet analizi yaklaşımı esas alınacaktır.
Yatırım projeleri ile ilgili olarak, proje fikirlerinin geliştirilmesi, yapılabilirlik etütlerinin uluslar arası standartlara uygun, ÇED olumluluk belgesi de dahil olmak üzere karar almada gerekli bilgileri içerecek şekilde hazırlanması, projelerin analizi, seçimi ve finansman teminiyle uygulama ve tamamlanma sonrası izleme-değerlendirme aşamalarını kapsayan kurumsallaşmış etkin bir proje yönetiminin oluşturulmasına yönelik çalışmalara devam edilecektir.
Kamu proje stokunun daha rasyonel ve yürütülebilir bir hale getirilmesi amacı doğrultusunda, projelerin sektörel ve bölgesel öncelikler ile yapılabilirlikleri açısından gözden geçirilmesi, öncelikle uygulamasında önemli aşama kaydedilmiş ve kısa sürede bitirilebilecek olan yatırımlara öncelik verilmesi sağlanarak yatırımların hızlandırılması temin edilecektir.
Proje bazında ek ödenek kullanımına başvurulması sınırlı tutulacak, kuruluşlar yılbaşı ödenekleri çerçevesinde yıllık iş programlarını hazırlayacaklardır.
c) Hukuki ve Kurumsal Düzenlemeler
Proje planlama ve uygulama sürecini yönlendirmek amacıyla Proje Döngüsü Yönetmeliği hazırlanacaktır.
|
|
|
