I. 1960 ÖNCESİ DÖNEMDE PLANLAMA

Türkiye, I. Dünya Savaşı ve 1929 Dünya Ekonomik Krizinden büyük zararlar görmüştür. Bu dönemde Türkiye çok düşük kişi başına gelir düzeyi, yetersiz sermaye birikimi ve altyapı imkanlarına sahip az gelişmiş ülke konumundaydı. Ekonomi daha çok tarımsal üretime dayanmaktaydı.

Cumhuriyetin ilk yıllarında (1923-1933) özel teşebbüse dayalı liberal bir ekonomik politika izlenmiş, devlet ekonomide sadece teşvik edici bir rol oynamıştır. 1923 yılında İzmir'de düzenlenen I. Türkiye İktisat Kongresinde kabul edilen "İktisadi Misak-ı Milli"ye uygun olarak devletin, özel teşebbüse yardımcı olacağı ve özel teşebbüsün ekonomik gücünü aşan alanlarda faaliyet gösterebileceği hükmü getirilmiştir.

Ancak, yurtiçi tasarruflar yanında ekonomik ve sosyal altyapıdaki yetersizlikler ve özel sektörün arzu edilen ölçülerde harekete geçirilememesi gibi olumsuz faktörlerin yanısıra 1929 Dünya Ekonomik Krizinin ortaya çıkması liberal iktisat politikasının 1930'lara gelindiğinde önemli ölçüde değiştirilmesine neden olmuştur. İktisat politikasındaki bu temel değişim dünya ekonomilerindeki gelişmeler ile uyumludur. 1929 Dünya Ekonomik Krizinin liberal iktisat düşüncesini sarsması Keynesgil yaklaşımın Klasik Doktrine tepki olarak doğmasına neden olmuştur. Keynesçi düşüncenin temelinde kamunun ekonomiye müdahalesinin önemi vurgulanır. Dönemin gelişmiş ülkelerindeki ekonomik durgunluk ve ülkeler arasındaki gelişmişlik farklılıkları, özellikle gelişmekte olan ülkeleri iktisadi kalkınmalarında Keynesyen iktisat politikalarına yöneltmiştir.

Cumhuriyetin ilk yıllarında izlenen politikaların eksiklikleri anlaşılarak, 1932-1960 döneminde, ülke sanayiinin temelini oluşturacak yatırımların gerçekleştirilmesi için karma ekonomi sistemi benimsenmiş ve o dönem için dünyada kabul edilen sanayi planları yaklaşımına geçilmiştir. 1929 Dünya Ekonomik Krizi sonrasında ülkemizde de devletin ekonomiye müdahelesinin arttığı, devletçiliğin uygulamaya konduğu, kamu müdaheleciliği ve hatta 1930'lu yılların başlarında planlama denemelerine yer verilen uygulamaların önem kazandığı görülmüştür. Cumhuriyetimizin kurucusu Atatürk bu fikri söyle ifade etmiştir: "Ekonomide ferdin gerçekleştiremediği faliyetleri devlet kendi üzerine alabilir."

Böylece, özel sermaye birikiminin yetersizliği nedeniyle Türkiye, 1933 yılında devletçilik yoluyla sanayileşme politikasına geçmiştir. Hükümetlerin yatırım harcamalarının düzene sokulmasına yönelik planlar yapılmıştır. Şakir Kesebir Planı, İsmet İnönü Programı, 1933-1937 ve 1938-1942 Sanayi Planlarına paralel Meslek Eğitimi Planları, Şevket Süreyya Planı gibi planlar bu dönemin ürünleridir.

1960 öncesi dönemde hazırlanan sanayi planları, tüm ekonomiyi kapsamayan, sadece kamu yatırımlarını rasyonel ve programlı bir şekilde disiplin altına almayı amaçlayan planlardır. Ayrıca bu planlar, doğrudan doğruya plan hazırlığı ile görevli kuruluşlar tarafından hazırlanmamıştır. Bütün bunlara ilaveten, söz konusu planların kabul ve uygulama şekilleri de belirli usullere bağlanmamış olduğu için Türkiye'de bu dönemin bir "Planlı Dönem" olduğu söylenemez.

1930'ların Sanayi Planları kıt kaynaklarla öncelikli, fakat entegre projelere ağırlık verme iradesinin ilginç örnekleridir. Birinci Beş Yıllık Sanayileşme Planı, bir kısmi plan, yatırım planı niteliğindedir, temel amacı tüketim malları üretiminde belli artışlar sağlamaktır. Bu tüketim malları, daha önce, hemen tümüyle ithal edilmekteydi. Bu kısmi Planın temel özelliği ithal ikamesini amaçlamasıdır. Bir anlamda, Türk sanayileşme politikasının bir geleneği haline gelmiş olan "ithal ikamesi" de devlet eliyle ve sistemli bir biçimde bu Plan ile başlatılmış oldu. Planda yerli ham maddeye dayalı üretimi özendiren bir tutum bulunmaktaydı. Yatırım malları ve ara malları üretimi, yeni çalışma alanlarının yaratılması, demiryolları ve deniz yollarındaki atıl kapasitesinin kullanılmasına yönelinmesi gibi ikincil hedefler de Plan metninde yer almaktaydı.

Birinci Beş Yıllık Sanayi Planın 1933 yılında yazılmış olan sunuş bölümünde ilgi çekici bir çözümleme yer almaktadır. Dünya'da "gelişme" ve "geri kalmış olmanın" tek bir bütünün birbirini tamamlayan parçaları olarak ele alındığı bu bölümde, Türkiye'nin yeri de doğru bir saptama ile belirlenmekte ve ülkenin "bağımlı, geri kalmış, tarıma dayalı, ham madde üreten" kutupta yer aldığı vurgulanmakta, ileri ülkelerin yaşadığı 1929 yılındaki büyük ekonomik bunalımın dünyanın geri kalmış bölgeleri için bir silkinme fırsatı yaratabileceğinden söz edilmektedir. Bu silkinmenin yolu "sanayileşme" ve bunun yöntemi de "planlamadır".

Birinci Sanayi Planı ekonominin genel dengeleri üstünde durmamakta ve kamu yatırımlarının tümünü kapsamamakla birlikte Türkiye'ye 20 kadar fabrika ve "plan kavramı" hediye etmiştir. Sümerbank ve Etibank gibi iki büyük kuruluş bu Planla ekonomiye kazandırılmıştır.

1936 yılında hazırlıkları başlayan ve 1938 yılında yürürlüğe konulması öngörülen İkinci Beş Yıllık Sanayi Planının amaçları, Birinci Plana göre daha geniş tutulmuştur. Analizleri daha kapsamlı ve öncelikleri, yatırım malları ve ara malları yönünde yoğunlaştırılmış olan ve daha önce hazırlanmış olan "Madenler Planı" nı da kapsayan bu Plan, II. Dünya Savaşının iç ve dış etkileri nedeniyle değişen koşullar yüzünden uygulamaya konulamamış, ancak kurulması düşünülen 100 kadar fabrikanın bir kısmı daha sonraki yıllarda (Ereğli Demir Çelik tesisleri gibi) yaşama geçirilebilmiştir.

Birinci ve İkinci Sanayi Planları birer "Proje demeti" niteliğindedir ve her iki Plan da sanayileşme için olanakları zorlamak ve bir uygulama disiplini getirmek istemişlerdir. Her iki Plan da, fiziksel planlama ve "mekana yerleşen" bir yapı getirmeye çalışmıştır.

İkinci Dünya Savası sonrasında; Marshall Planı'nın uygulamasına dönük Semih Baran Planı, uygulamaya hiç konulamayan 1947 Beş Yıllık İktisadi Kalkınma Planı, 1950'de Dünya Bankasından istenen Barker Raporu hazırlanmış bulunmaktadır.

1950'den sonraki dönemde yeni bir ekonomi politikası uygulamaya konmuştur. Bu politikaya "Liberal Ekonomi" adı verilmesine ve başlangıçta devletin rolünün daratılması hedef alınmasına rağmen belirtmek gerekir ki kamu harcamalarının GSMH içindeki payında önemli bir azalma olmamış, ancak kamu harcamaları içinde altyapı yatırımlarının payı büyük ölçüde artmıştır. Bu dönem, Türkiye'nin dağınık bir şantiye görünümü kazandığı, bir "dinamik dengesizlikler çağı" olarak yaşanmıştır. Ulaştırma ve sulama yatırımlarının ve tarımsal destekleme politikalarının katkısı, kısmen de olumlu dış ticaret konjonktürünün etkisiyle tarım kesimi güçlenmiş, iç pazarın entegrasyonu artmış, bu durum da, sonuçta piyasa ekonomisinin gelişmesine ve güçlenmesine imkan vermiştir. Uygulanan liberal politikalar sonucu oluşan dış ödeme dar boğazını aşabilmek ve kamu açıklarını kapatabilmek için 4 Ağustos 1958'de hükümet bir istikrar programı uygulamaya koymuştur.

1950-1960 dönemi altyapı yatırımcılığı dönemi olarak da adlandırılabilir. Önemli karayolları, su, liman, enerji projeleri bu dönemin ürünleridir. Ancak bu dönemde kamu harcamalarının önemli miktarda artması yıllık bütçelerin orta ve uzun dönemli politika ve dengelere oturtulması ihtiyacını doğurmuştur. Bir başka deyişle, ekonomideki makro kararların uyumu ve koordinasyonu sorunu ortaya çıkmıştır. Türkiye'de iktisat politikalarında tutarlılığın sağlanması ve dış destekle uyumlu yürütülmesini isteyen uluslararası kuruşlar da koordinasyon ve makro planlama düşüncesini bu dönemde gündeme getirmişlerdir.

II. 1960 SONRASI DÖNEMDE PLANLAMA ve DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI

Türkiye'de 1960'dan itibaren ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın hızlandırılması, uygulanan politikalar arasında uyum sağlanması, toplumsal ve kültürel dönüşümün uyumlu yönlendirilmesi ve ekonomiye rasyonel kamu müdahalesinin temini amacıyla Kalkınma Planlarının hazırlanması ve uygulanması fikri benimsenmiştir. 1961 Anayasası ile iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek için Kalkınma Planlarının hazırlanması hükme bağlanmıştır. Bu amaçlar doğrultusunda 30 Eylül 1960 tarihinde Başbakanlığa bağlı Devlet Planlama Teşkilatı kurulmuştur. Devlet Planlama Teşkilatının görevi ekonomik, sosyal ve kültürel politikaların ve hedeflerin tayininde ve ekonomik politikayı ilgilendiren faaliyetlerin kooordinasyonunda Hükümete yardımcı olmak ve danışmanlık yapmaktır. 1982 Anayasası da planlı kalkınmayı ve planların devlet tarafından hazırlanmasını hükme bağlamıştır.

PLANLARIN NİTELİĞİ VE DPT'NİN İŞLEVLERİ

Konjonktürel şartlar ve değişen iktisadi yaklaşımlar çerçevesinde ekonomide kamu müdahalesinin ağırlığı dönemler itibariyle farklılıklar göstermekle birlikte pazar ekonomisinin geliştirilmesi ve etkinleştirilmesi Türk planlarının genel ilkesi olmuştur. Türkiye'deki planlama yaklaşımının en belirgin özelliği kamu kesimi için emredici, özel kesim için yol gösterici nitelikte oluşudur. Ülkemizde planlı kalkınma dönemine geçilmesi ile birlikte kalkınma için alınacak kararların uzun vadeli hedeflere yöneltilmesi ve planlara bağlanması idarenin belirli prensiplere göre hareket etmesini gerektirmiş, demokratik bir idarede açıklık, sorumluluk ve denetleme şartlarını kolaylaştırmış, keyfi hareketleri önleyen tamamlayıcı bir unsur olmuştur. Türk plan ve programlarının genel olarak yapısına bakıldığında esas itibariyle üst sınır koyma ve disiplin vasfının sadece kamu yatırımları ile sınırlı olduğu, sektörel üretim büyüklüklerinin bir tahmin özelliği taşıdığı görülmektedir. 1980 öncesi dönemde kamu yatırımlarının sosyo-ekonomik altyapının yanısıra, üretim sektörlerinde ağırlıkla ara malları olmak üzere büyük sermaye gerektiren ve özel kesimin gerçekleştiremediği alanlara yönelik olduğu bilinmektedir.

Ancak bu yaklaşım 1980 sonrasında değişmiş ve kamu kesimi imalat sanayii yatırımlarını önemli ölçüde azaltmış, ekonomik ve sosyal altyapı yatırımlarına ağırlık vermiştir. Kamunun diğer harcamaları da bu dönemde makroekonomik tutarlılık göz önüne alınarak yürütülmeye çalışılmış ve bu çerçevede Program-Bütçe uygulaması önemli bir işlev üstlenmiştir. Planlı dönemde özel kesim ülkenin orta ve uzun vadeli amaçları doğrultusunda özendirici bir yaklaşımla yönlendirilmiş, başlangıçta yeterince güçlü bir sermaye tabanına sahip olmayan bu kesim bilinçli çabalarla geliştirilmiş ve günümüzde büyük ölçekli yatırımları yapabilecek kapasiteye ulaşmıştır.

1960-1980 dönemine kadar özel kesimin sanayi tabanını güçlendirmek amacına yönelik olan ithalat ikamesi politikası yoluyla sanayileşme stratejisi dünyadaki gelişmeler doğrultusunda 1980 yılında terkedilerek, ekonominin dışa açılması ve serbest piyasa sisteminin bütün araç ve kurumlarıyla oluşturulması süreci hızlandırılmıştır.

Planlı dönemde Devlet Planlama Teşkilatı, temel olarak, planlamayı piyasa mekanizmasının tamamlayıcı unsuru olarak görmüştür. Bu çerçevede, DPT, piyasa mekanizması ve özel kesimin gelişmesini sağlamaya çalışmış ve 1980 başlarında uygulamaya konulan dışa açılma politikaları gibi ekonomik ve sosyal alandaki önemli yeniliklerin fikri hazırlıklarının başlatıcısı ve oluşturucusu olmuş, uygulamada koordinasyonu sağlamıştır.

Ekonomide politikaların koordinasyon içinde uygulanması beklenen sonuçların alınması açısından önemlidir. Devletin ekonomik ve sosyal hayattaki fonksiyonları değişik uygulama birimleri tarafından gerçekleştirilmektedir. Planlar bütüncül yaklaşımları nedeniyle değişik ekonomik ve sosyal politikaların birbirleriyle tutarlılığını sağlayan ve bu kararların nihai etkilerini test eden önemli araçlardır. Hükümetlerin nihai karar alıcısı olarak kamu yatırımlarını bir bütün içinde görmesi ve bunun büyüme, istikrar ve adil gelir dağılımı gibi amaçlarla ilişkisini kurması karar alma bakımından gereklidir. Planlar bu zemini sağlarken aynı zamanda yatırım programlarında bir disiplin sağlayarak gereksiz müdahaleyi ve israfı önlemekle yardımcı olabilmektedir.

Türkiye demokratik planlama mekanizmasını benimsemiştir. Planlar ve planlara dayalı yıllık programlara dayalı bütçeler Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonu'nda görüşüldükten sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda yasalaştırılır. Devlet Planlama Teşkilatı bu konularla ilgili teknik çalışmaları yapmakla görevlidir. Plan hazırlıkları sırasında teşkil edilen geçici ve daimi özel ihtisas komisyonları vasıtasıyla toplumun çeşitli kesimlerinin ekonomik ve sosyal politikalar ve hedefler konusundaki görüş ve istekleri kalkınma planlarına yansıtılabilmektedir. Özel kesimin, yol gösterici olan plan hedeflerine uygun hareketini sağlamak için makro-ekonomik politikalar ve özellikle teşvik politikaları kullanılmaktadır.

Plan ve programların hedef ve politikalarının tespitinde, sektör ve alt sektör planları ile kamu, özel kesim temsilcileri ve planlama teknisyenlerinin meydana getirdiği özel ihtisas komisyonları raporlarından büyük ölçüde yararlanılmaktadır. Planlar, piyasa mekanizmasının sinyallerinin yetersiz kaldığı alanlarda izlenecek stratejileri şeffaf hale getirmeyi sağlamanın yanısıra, ekonomiye kamu müdahelesinin koordinasyonu, bilgi taşıma, belirsizliği azaltma, bütüncül bir yaklaşımla kamu müdahelesinin etkilerini genel amaçlar doğrultusunda test etme ve toplumun geleceğe yönelik özlemleri doğrultusunda uzlaşma sağlama özelliklerine de sahiptir.

Beşer yıllık dönemler itibariyle hazırlanan kalkınma planları, yıllık programlarla uygulamaya geçirilmektedir. Yıllık programlar, kalkınma planlarında benimsenen hedef ve politikalarla tutarlı olarak, Devlet Planlama Teşkilatı tarafından ilgili kuruluşların da görüşleri alınarak hazırlanır, Yüksek Planlama Kurulu ve Bakanlar Kurulu tarafından onaylanır. Plan sistematiğine göre hazırlanan yıllık programlar, o yıl için ulaşılacak hedefleri ve izlenecek politikaları belirler, kamu yatırımlarının sektörler ve kuruluşlar itibariyle tahsisini gösterir. Bütçe ve kamu kuruluşlarının iş programlarının, yıllık programın hedef ve politikaları ile tutarlı olması gerekmektedir.